Anabella Busso: “Todas las alternativas para enfrentar el orden bipolar emergente entre China y Estados Unidos son complejas”

En el inicio del Ciclo “Consensos en la Política Exterior”, tenemos el agrado de abrir el debate con la entrevista a la reconocida politóloga Anabella Busso. La entrevistada expone que nuestro país se encuentra en medio de una dinámica caracterizada por la transición del orden internacional, la crisis del regionalismo latinoamericano y las condicionalidades domésticas que afectan nuestra política exterior. Y ante estas cuestiones argumenta la necesidad de implementar un enfoque que ofrezca cierta articulación de idealismo con pragmatismo.

Anabella Busso es Licenciada en Ciencia Política,  de la UNR y Master en Ciencias Sociales de FLACSO. Actualmente se desempeña como Investigadora Independiente del CONICET e Investigadora Categoría I del sistema de categorización de docentes investigadores. Es Profesora Titular de Política Internacional y Política Internacional Latinoamericana en la UNR. Docente de posgrado en la UNR, UNC, UNLP, Universidad Católica de Santa Fe y de la UDELAR, Uruguay y en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación. También es Directora del Centro de Investigaciones en Política y Economía Internacional (CIPEI). Se especializa en Política Exterior Argentina, relaciones bilaterales Argentina-Estados Unidos, Política exterior de Estados Unidos hacia Latinoamérica.

A continuación, la entrevista completa.

Escenario Mundial – En su consideración, ¿cómo mira actualmente la Argentina al mundo?¿Cuáles son los principales ejes que están moldeando la Política Exterior del Estado? 

Anabella Busso – Actualmente Argentina mira el mundo entrecruzando tres dimensiones: la transición del orden internacional, la crisis del regionalismo latinoamericano y las condicionalidades domésticas que afectan la política exterior. En consonancia con este escenario los vínculos con actores tradicionales (Estados Unidos y Europa) están muy permeados por el proceso de renegociación de la deuda soberana (lo que involucra a varias agencias estatales en el proceso). Posiblemente la crisis climática vaya creciendo en importancia dentro de esta agenda. En este contexto, el cambio de gobierno en Estados Unidos y las modificaciones -o no- de su política exterior son un dato a seguir con precisión desde nuestro país. Los vínculos con China vienen creciendo en importancia habiendo transitado en los últimos 20 años desde las relaciones comerciales a una agenda más diversificada que suma inversión, financiamiento y temas del campo geopolítico. Finalmente, la dimensión regional es muy preocupantes. El gobierno de Alberto Fernández asumió en un momento donde primaban gobiernos de otro perfil ideológico, que habían abandonado o herido de muerte a muchos espacios multilaterales regionales. En este aspecto se encontró en soledad para debatir temas que afectaban a nuestro país como por ejemplo las políticas arancelarias en el MERCOSUR y la postura ante el golpe de estado en Bolivia. En el mediano plazo este panorama podría encontrar nuevos equilibrios dependiendo de los resultados electorales en otros países sudamericanos durante 2021 y 2022. 

EM – ¿Cómo afecta al posicionamiento argentino con y para el mundo la pandemia y la crisis generalizada por el Coronavirus? ¿Qué escenarios a futuro se deberían preponderar? 

AB – La crisis generalizada del coronavirus afecta a la Argentina de manera similar a lo que acontece en otros países de la región donde epidemiológicamente los niveles de contagio y muerte fueron y serán altos. Sin dudas, el impacto económico de la pandemia se hace sentir de manera dramática en toda Latinoamérica (pobreza, desempleo, caída del PBI) y, en el caso de Argentina, la situación tiene complejidades especiales porque antes del estallido de la misma y de la llegada de Fernández al poder el país ya mostraba niveles de pobreza, endeudamiento y desindustrialización muy significativos. En este marco, el posicionamiento argentino con y para el mundo en el contexto de pandemia se caracterizó por trabajar en pos de la mitigación del daño (política de recuperación del sector público de salud en el corto plazo) y por la búsqueda de contactos diversificados para la provisión de vacunas. Desde mi perspectiva son erradas aquellas lecturas que argumentan que nuestro país hizo una elección ideológica de los proveedores de vacunas. El gobierno avanzó con políticas de cooperación con laboratorios como Pfizer y Oxford-Astrazeneca y cuando la provisión de vacunas chocó con las exigencias sobredimensionadas de algunos laboratorios y la demora en la entrega de otros, se intensificaron los contactos para la provisión de la vacuna como Sputnik V y Sinopharm. Si se observa el mapa de distribución de vacunas en el mundo queda claro que, independientemente de las preferencias ideológicas, la provisión de las mismas para el mundo en desarrollo -hasta el momento- está siendo atendida por Rusia y China. Dado el cuello de botella en la provisión de vacunas, la mutación del virus y la secuencia de olas pandémicas es necesario consolidar a los proveedores existentes, buscar nuevos y avanzar en investigaciones nacionales, tanto para la provisión de vacunas como para la búsqueda de medicamentos que puedan aminorar los efectos de la enfermedad. La cooperación regional e internacional en este campo, aunque compleja, aparece como imprescindible.

Desde mi perspectiva son erradas aquellas lecturas que argumentan que nuestro país hizo una elección ideológica de los proveedores de vacunas

Anabella Busso

EM – En este contexto de bipolaridad emergente entre Estados Unidos y China, ¿qué actitud debería tomar la diplomacia argentina frente a este aparente cambio en el Sistema Internacional? 

AB – Todas las alternativas para enfrentar el orden bipolar emergente entre China y Estados Unidos son complejas. Si tuviese que asesorar al gobierno le diría que lo primero es analizar las características y la dinámica de la nueva bipolaridad. Esta es diferente a la que se dio durante la Guerra Fría, los dos actores tienen una interdependencia muy fuerte entre sus economías y los temas de agenda bilateral y global son diferentes a los de la segunda posguerra. Además, existen lecturas académicas que subrayan la necesidad de no pensar más el orden en términos polares (bi -o multipolar) porque el mundo actual está cada vez más subordinado a las dinámicas y capacidades de influencia de actores no estatales que son determinantes (a modo de ejemplo pensemos en la influencia actual de las empresas basadas en el uso de Internet, los laboratorios, el sector financiero transnacional). 

Por otra parte, Argentina no puede quedar excluida de los vínculos con los actores con poder creciente como China, pero aún está en la zona de influencia de los Estados Unidos. Así, lo ideal sería abordar ambos vínculos desde una postura regionalmente acordada sobre los temas más calientes (5G, BRI, entre otros). Esta propuesta aparece por ahora como muy difícil de lograr. Sin embargo, hay que trabajar en ese sentido por varias razones: 1- bajo la influencia de Estados Unidos pudimos ver su capacidad para generar bienes públicos globales, algo que hoy ya no acontece con la misma intensidad en tanto China viene ocupando ese lugar (diplomacia de los barbijos y disposición a la comercialización de insumos de salud) lo que genera la resistencia de Washington. 2-Simultáneamente, la presencia de China ha ayudado a la región en momentos críticos, pero su influencia económica creciente ha primarizado nuestras economías y, en cierta forma, la falta de comercio e inversión intrarregional fue reemplazada por vínculos comerciales bilaterales entre los países latinoamericanos (incluida Argentina) con China, situación que puede sumarse a la red de causalidades que contribuyeron a la desestructuración del regionalismo. 3- El principio “divide y reinarás” de parte de los estados poderosos para administrar los vínculos con los estados débiles sigue vigente. Hasta que no aparezcan nuevas formas de relacionamiento no existe otra alternativa que concertar políticas regionales para negociar desde una mejor posición, tanto con Estados Unidos como con China

EM – Y con respecto a los países de la región sudamericana, ¿qué evaluación se podría hacer de la relación entre Argentina y la región y qué ejes prioritarios, a su criterio, debería sostener nuestro país con estos países? 

AB – Un país como Argentina no tiene, y no puede, pensar su inserción internacional de manera unilateral. El contexto regional es central. En ese marco la construcción y mantenimiento de los vínculos con los vecinos son centrales. A partir de esta consideración general el gobierno del presidente Alberto Fernández asumió en un contexto ideológicamente hostil donde la mayoría de los vecinos plantearon, y aún plantean, su adhesión a políticas neoliberales y, fundamentalmente, no deseaban el triunfo de un gobierno que pudiese recordar la etapa de la “marea rosa”. En ese contexto se complejizaron los vínculos con el Brasil de Bolsonaro, se produjo la crisis institucional en Bolivia, se insistía en la urgencia de fijar posición sobre el acuerdo Mercosur-UE (teniendo en cuenta en que el mismo no incluye la cláusula que exigía la ratificación conjunta de los estados miembros lo cual, condiciona cualquier propuesta de sugerir modificaciones). Todas estas situaciones habían sido precedidas por los acontecimientos del año 2019, donde las movilizaciones y demandas sociales afectaron a varios países de la región (Haití, Ecuador, Colombia y Chile) más la continuidad de la crisis venezolana. 

Un país como Argentina no tiene, y no puede, pensar su inserción internacional de manera unilateral. El contexto regional es central. En ese marco la construcción y mantenimiento de los vínculos con los vecinos son centrales.

Anabella Busso

Este panorama complejo se atendió a través de una articulación que considero pertinente para nuestra política exterior: un sano equilibrio entre principios e intereses. De esta manera es posible que el país pueda hacer -desde una mirada pragmática- algunas concesiones de tipo comercial, pero no concederá en cuestiones de principios cuando entiende por ejemplo que se produjo un golpe de estado, o que corre riesgo la vida de un expresidente, o no se tiene una conducta equilibrada en un foro multilateral creado específicamente para atender una crisis regional.

Como ya lo adelanté, por el momento el regionalismo transita por una etapa de parálisis. No será fácil reactivarlo, sin embargo Argentina tiene que hacer un esfuerzo para que esto ocurra. En ese marco, si los resultados electorales durante 2021/22 dan como resultado el triunfo de algunos gobiernos de centro o centro-izquierda el panorama regional mostrará una mayor mixtura y, en cierta forma, la necesidad de concertar en la diversidad se convertirá en una necesidad del conjunto porque no habrá mayorías ideológicas que predominen. En ese marco, los países de la región tendrán que trabajar conjuntamente sobre una agenda que vaya desde la disminución de la pobreza, el desarrollo científicos tecnológicos, la crisis climática,  la atención del incremento de la violencia, etc.

EM – Saliendo de los ejes tradicionales de política exterior argentina (Brasil, EE.UU., China o la UE), ¿en qué otros espacios geográficos existen oportunidades para nuestro país? 

AB – Argentina debe consolidar los vínculos con distintos países asiáticos. El mundo transita aceleradamente en aquella dirección y, muy especialmente, hacia la región del Asia-pacífico. Por ello es muy relevante diversificar los contactos comerciales y la búsqueda de inversiones con otras naciones de esa región, más allá de China. En este contexto también se deberían concentrar esfuerzos para los vínculos con África (nuestro país puede exportar bienes manufacturados) y también consolidar cadenas regionales de valor en Latinoamérica.

EM – Yendo al ámbito de la participación internacional en foros y organismos internacionales, ¿qué desafíos y oportunidades se pueden marcar del rol de la Argentina en estos espacios multilaterales? 

AB – La situación económica de Argentina y el agrietamiento en torno a dos modelos de país han afectado la participación en los foros internacionales. Sin embargo, su presencia formal en numerosos espacios multilaterales; una trayectoria en los organismos internacionales basada en una labor positiva, inteligente y profesional facilita la posibilidad futura de tener un rol más protagónico. Quizás sería conveniente privilegiar su participación en temas donde siempre se destacó (por ejemplo política nuclear, derechos humanos) y buscar una agenda acordada con el mundo en desarrollo en los organismos especializados de ONU, en la OMC y en los organismos multilaterales de crédito. Otro espacio que Argentina debe potenciar es el G20. Asimismo, como ya lo adelanté, lo primero es trabajar para recuperar el regionalismo latinoamericano. Sin embargo, no hay que perder de vista que buena parte de los organismos mencionados se insertan en el multilateralismo occidental o son herederos directos del orden internacional liberal que, en su conjunto, está transitando una situación de crisis lo que complejiza la posibilidad de acciones exitosas por parte de nuestro país. Finalmente, no hay que perder de vista que existen varios espacios multilaterales de distinto formato donde China cumple un rol importantes que son muy activos. Argentina ya se sumó a algunos (Banco Asiático de Inversión en Infraestructura) y deberá analizar cuál será su posición frente a propuestas como One Belt, One Road Initiative o a las relaciones comerciales con espacios como la Alianza Integradora Económica Regional.

EM – Considerando que la academia es un asesor natural de la gestión, ¿qué propuestas se le podrían hacer a la misma en el marco de continuar, modificar o agregar alguna medida con respecto a la Política Exterior del país? 

AB – Aconsejaría los puntos que ya destaqué en otras preguntas: hacer una lectura inteligente sobre el vínculo entre Estados Unidos y China; continuar trabajando para recuperar el regionalismo; fijar una agenda de cooperación regional acorde a los nuevos temas de agenda global; seleccionar temas e instrumentos de política exterior que mezclen principios e intereses (cierta articulación de idealismo con pragmatismo) y pensar la política exterior como una política pública que busque internacionalmente resultados útiles para atender necesidades domésticas. Debido a que en el mundo de nuestros días la política exterior debe atender una agenda cada vez más desagregada, y que en nuestro país los partidos políticos se han deteriorado y tanto el gobierno anterior como el actual constituyen coaliciones de gobierno (no vamos a discutir aquí las tensiones entre coaliciones electorales y coaliciones de gobierno) considero que una buena política exterior como política pública debe afinar la articulación entre las manifestaciones internacionales de las distintas agencias del Estado y las diversas declaraciones de los sectores que integran una coalición de gobierno.

considero que una buena política exterior como política pública debe afinar la articulación entre las manifestaciones internacionales de las distintas agencias del Estado y las diversas declaraciones de los sectores que integran una coalición de gobierno

Anabella Busso

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