Hoy en esta nueva entrega del Ciclo “Consensos en la Política Exterior” presentamos la entrevista que le hicimos a Julieta Zelicovich. Ella es Doctora en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (UNR) y realizó su Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales en la Universidad Nacional de Tres de Febrero. Es Investigadora Asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y miembro del Centro de Investigaciones en Política y Economía Internacional (CIPEI) de la Universidad Nacional de Rosario.
La entrevistada remarca que en la política exterior de nuestro país convive una lectura pragmática del mundo junto con una lectura principista en donde ninguna de las dos termina de convencer. Además, reconoce que el gobierno de Alberto Fernández se enfrenta, desde sus comienzos, a uno de los peores contextos internacionales. Así, la política exterior argentina fue sumamente condicionada, ordenándose como una “política exterior de las urgencias”.
Ella define a nuestro país con tres rasgos: tiene bajos recursos de poder relativo, tiende a ser un ruletaker y se encuentra lejana a los centros de poder. Así, y en medio de la transición hacia un orden bipolar más o menos cooperativo, la entrevistada propone que el gobierno debería asumir el no alineamiento activo y la diplomacia de la prudencia, junto con una evaluación según agendas y temáticas, con la prioridad de buscar alianzas para aumentar su autonomía en el contexto internacional.
A nivel regional, Julieta argumenta que para nuestro país la región es una de sus prioridades, sin embargo, mientras que nuestro país busca a la región, esa relación no cuenta con una reciprocidad marcada por parte de sus vecinos. A su vez, destaca la importancia del multilateralismo y las oportunidades que este conlleva para países con nuestras características.
Por último, la entrevistada es crítica con la comunicación de la política exterior impulsada desde la Cancillería, centrada en la reacción antes que en la estrategia. Es necesaria una reforma que defina de manera clara las prioridades y posturas del gobierno a nivel internacional.
A continuación, la entrevista completa:
Escenario Mundial – En su consideración, ¿cómo mira actualmente la Argentina al mundo? ¿Cuáles son los principales ejes que están moldeando la Política Exterior del Estado?
Julieta Zelicovich – Encuentro que en el gobierno de Fernandez podemos distinguir dos tipos de mirada sobre “cómo se mira desde el gobierno al mundo” o “cómo Argentina mira al mundo”. Convive una lectura pragmática del mundo que está fundamentalmente orientada a medios y fines, a producir resultados, y una lectura principista del mundo, donde encontramos formulaciones con una fuerte carga ideológica y que podemos identificar, por ejemplo, cuando Fernández propone en el marco del G20 crear un “Pacto de solidaridad global”, o cuando plantea la “crisis del capitalismo y su refundación”.
Pragmatismo y principismo conviven, y la fórmula que ha buscado esta gestión de hacerlo convivir aparece en el Discurso de Apertura de Sesiones Legislativas cuando el presidente plantea este “idealismo realista y pragmatismo que no olvida valores”, una formulación que busca contener las dos corrientes que conviven dentro de la lectura argentina del mundo. El problema es que ambas no terminan de convencer ni a los pragmáticos ni a los idealistas, y por eso ha sido criticada fuertemente.
Los ejes que moldean la política exterior en esta convivencia de idealismo-realista y del pragmatismo con valores, son cinco. Primero, en todo este discurso aparece la idea de soberanía nacional, la idea de la competencia del estado y la protección de principios y valores del estado como ejes que ordenan la vinculación hacia los otros. Por ejemplo, en los últimos meses circulaba la negociación por la adquisición de vacunas y los condicionantes que aparentemente pondría Pfizer, donde la protección de determinados principios de soberanía aparece muy fuerte. También las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI) donde las prioridades domésticas aparecen como un condicionante necesario para esa negociación. Otro ejemplo son las políticas hacia Malvinas, el posicionamiento hacia las islas y el ampliamiento de plataforma continental que se han visto en todos los gobiernos, pero que en esta gestión toman más fuerza. Aparecen entonces, la soberanía nacional como elemento ordenador de la visión al mundo y la política exterior.
Segundo, la región como destino compartido, como espacio de pertenencia, esta idea de “patria grande” o “Latinoamérica unida”. Nociones tradicionales de derechos humanos o democracia como política de estado se pueden plantear desde el 83, pero cobra primacía dentro de los primeros puntos que ordenan el por qué de la política exterior actual.
Otros elementos muy importantes son el incremento de las exportaciones, la mejora de la inserción económica comercial en el mundo que aparece retirado en acciones y discursos de política exterior, y el anuncio o la prioridad por preservar los espacios de multilateralismo.
En torno a cada uno de estos ejes vemos esta tensión entre el pragmatismo y el principismo/idealismo, y dan por resultado una política exterior bastante dispersa, que funciona en múltiples niveles pero no encuentra un relato consistente. Es difícil definir qué política exterior tiene hoy el gobierno.
Es difícil definir qué política exterior tiene hoy el gobierno.
Julieta Zelicovich
EM – ¿Cómo afecta al posicionamiento argentino con y para el mundo la pandemia y la crisis generalizada por el Coronavirus? ¿Qué escenarios a futuro se deberían preponderar?
JZ – Podría pensarse que desde la vuelta a la democracia, el comienzo del gobierno de Fernandez ha tenido el peor de los contextos internacionales: la conjugación de crisis de la variable política internacional, marcada con el déficit de gobernanza global y la amenaza a las instituciones del orden liberal internacional que planteó el gobierno de Trump, y también el creciente nacionalismo y populismo de los gobiernos que llevan a tener políticas de menos solidaridad internacional, sumado a la crisis económica en el marco de profunda incertidumbre. Sobre todo en el primer trimestre del 2020 donde, a partir de desconocer las dinámicas de la pandemia, las políticas de los gobiernos fueron sumamente restrictivas y eso generó que las proyecciones sobre qué se esperaba del comercio mundial fuesen demoledoras.
Gestionar y hacer política en ese momento era más que adverso, y Argentina se encontraba además en una posición de debilidad en cuanto a la infraestructura de investigación en propiedad intelectual para la fabricación de vacunas. Además, en una región donde había dificultades de concertación de políticas, al menos con Brasil (nuestro principal socio) la relación con Bolsonaro era compleja. El 2020 fue un escenario donde en el sistema internacional las variables externas condicionaron de manera severa la política doméstica argentina, y la política exterior terminó ordenándose como una política exterior “de las urgencias”, mencionando los ejes y el relato no consolidado explicados en la pregunta anterior.
Gestionar y hacer política en ese momento era más que adverso, y Argentina se encontraba además en una posición de debilidad en cuanto a la infraestructura de investigación en propiedad intelectual para la fabricación de vacunas.
Julieta Zelicovich
En 2021 tenemos un dato, que ya viene del último trimestre del 2020, que propone alguna mejoría en el precio de los commodities exportables de Argentina. Esto puede augurar una mejor situación en las fuentes externas del país, pero también se observan fuertes asimetrías globales. Las proyecciones de crecimiento del PBI global y su evolución se concentran en los países desarrollados. La capacidad que cada país tuvo en 2020 de aplicar estímulos fiscales y de avanzar en la pronta vacunación y contención del virus, está marcando en 2021 fuertes asimetrías en la recuperación económica. Continúan los nacionalismos y proteccionismos, lo que dificulta la distribución de vacunas, las cuales siguen siendo el problema de política internacional más importante, tanto en la relación entre Estado-empresa como entre Estado-Estado, como en la gestión de políticas públicas globales o en la negociación sobre patentes que no prosperan. Los problemas estructurales siguen estando. El escenario o la variable externa sigue proyectándose en el corto plazo como adversa para la política exterior.
Cuando hablamos de futuro deberíamos pensar si es futuro inmediato, de mediano plazo o de largo plazo. En lo inmediato, las proyecciones 2021-2022 nos muestran que el escenario sigue complejo. En el largo plazo, algunas variables claves a considerar para construir esos escenarios tienen que ver con la profundización o no de la incertidumbre como rasgo de época y el desarrollo o no de una aversión al riesgo en la toma de decisiones económicas y políticas. Ejemplos son el riesgo global, ambiente y tecnología, ejes que pueden configurar esos posibles escenarios a futuro.
EM – En este contexto de bipolaridad emergente entre Estados Unidos y China, ¿qué actitud debería tomar la diplomacia argentina frente a este aparente cambio en el Sistema Internacional?
JZ – Asumimos que el orden internacional está en transición. Sumamos esa hipótesis como válida y la misma supone ir hacia un orden bipolar más o menos cooperativo, pero en el que creo que Argentina hay tres rasgos que no va a poder cambiar: tiene bajos recursos de poder relativo (pese a sus activos ecológicos, producción de alimentos o reservas minerales), tiende a ser un ruletaker y se encuentra lejana a los centros de poder (lo que le da una situación de ventaja, o no, que es su irrelevancia). En este escenario de transición del orden internacional, considerando estos tres rasgos, lo que la mayoría de los internacionalistas ha anunciado o propuesto como respuesta, viene de la formulación que han hecho sobre el no alineamiento activo, la diplomacia de la prudencia, la autonomía liquida; creo que esas son las formulaciones que predominan en el diagnóstico de qué hacer de la política exterior. Coincido en la necesidad en tiempos de prudencia de la configuración de un contexto bipolar, en donde uno no tiene recursos de poder y suele ser ruletaker. La disputa principal no se va a decidir por actuaciones de Argentina; la prudencia en las grandes políticas y lineamientos resulta una receta posiblemente acertada.
Esteban Actis, colega y amigo, distingue la configuración del orden bipolar de ascenso actual vis a vis la guerra fría, que tiene que ver con la multiplicidad de agendas e interdependencia. Si asumimos ambas, quizás este esquema de prudencia no es en todas las agendas sino una política exterior de agendas específicas. Esto puede ser una línea de política exterior por agenda, por tema, siendo prudente pero identificando espacios de oportunidad para cada agenda. Otra cosa que está presente es la necesidad de forjar alianzas. Por sí sola Argentina es ruletaker, pero cuando teje alianzas puede incrementar su autonomía en el contexto internacional. Lo que hoy no tiene claro es con quiénes posee esas alianzas, y el escenario internacional plantea que estas pueden ser más móviles y no necesariamente geográficas. Trabajar allí puede ser una posibilidad, pero la virtualidad tampoco ayuda en ese tejido de alianzas; la diplomacia virtual ha demostrado ser buena para el status quo pero no para la innovación.
La actitud que debería tomar el gobierno es asumir el no alineamiento activo y sí la diplomacia de la prudencia pero con especial atención o mayor margen de maniobra, evaluarlo según agendas y con una prioridad de buscar alianzas.
La actitud que debería tomar el gobierno es asumir el no alineamiento activo y sí la diplomacia de la prudencia pero con especial atención o mayor margen de maniobra, evaluarlo según agendas y con una prioridad de buscar alianzas.
Julieta Zelicovich
EM – Y con respecto a los países de la región sudamericana, ¿qué evaluación se podría hacer de la relación entre Argentina y la región, y qué ejes prioritarios, a su criterio, debería sostener nuestro país con estos países?
JZ – Para el gobierno de Fernández, la región es prioridad. Eso lo hemos visto no sólo en discursos sino en acciones, en visitas presidenciales, la gestión de una micro agenda de cuestiones específicas que adornan las relaciones transfronterizas y de vecindad, de impulsar algunas agendas de cooperación, gestionar algunos ítems que estaban pendientes en la agenda económica comercial. Pero ha sido Fernandez el que busca la región y la región para nada ha venido a buscar a Fernández, y eso es un problema porque Argentina es menos relevante.
No hay reciprocidad en la prioridad que Argentina le da a la región vis a vis como otros países ven a Argentina, y eso es un elemento a considerar en la agenda de política exterior y cómo trabajar, qué acciones se pueden llevar a cabo para mejorar eso que para nuestro país es relevante. Esta relevancia a la región tiene que ver con el tipo de canasta comercial que tenemos con la posibilidad de agregar valor en ese comercio y la posibilidad de compartir un conjunto de principios de política exterior, que también tiene que ver con una tradición de América Latina en los organismos internacionales que hoy está totalmente disuelta, ya que no hay un accionar latinoamericano en los foros internacionales que tenga peso.
Un eje prioritario para la Argentina sería trabajar en esa diversificación de agenda, pero no puede hacerlo sola: tiene que encontrar interlocutores. Aquí la variable externa se presenta como negativa, con diferencias ideológicas, una arquitectura de cooperación regional que fue desarmada durante la vuelta de los gobiernos de estilo neoliberal. No hay una arquitectura donde volcar eso.
La relación hoy entonces es para Argentina prioritaria, pero no hay una reciprocidad marcada. La relación con la región está atravesada por diferencias ideológicas, el tema Venezuela y el posicionamiento hacia el mismo separa más que unir a los países de la región, y el otro tema que está pendiente es la discusión con lo socios fundadores del MERCOSUR respecto de el sentido e instrumentos del organismo para el siglo XXI, ya sea la flexibilización, la reforma del arancel externo común o la adhesión de Bolivia, digamos son tres puntos que están por resolverse.
EM – Saliendo de los ejes tradicionales de Política Exterior Argentina (Brasil, EE.UU., China o la UE), ¿en qué otros espacios geográficos existen oportunidades para nuestro país?
JZ – Oportunidades hay en todos los espacios. Cuando hablamos de un orden internacional que está en transición, con múltiples agendas interdependientes, espacios de oportunidad (igual que de amenazas) hay en todos lados. Si miramos a la inserción comercial, América Latina brinda oportunidades para la inserción de manufacturas, donde ya tenemos presencia. No obstante, las proyecciones de un débil crecimiento económico de la región debilitan la posibilidad de concretar esas oportunidades en el corto plazo. Un espacio geográfico donde sí existen grandes potencialidades es el vínculo con África, donde Argentina ya tiene una inserción interesante como proveedora de know-how para la explotación agrícola, no sólo de maquinaria, sino también servicios, a través de programas de cooperación, y misiones comerciales y de empresas. De nuevo, es un espacio de oportunidad pero de concreción a mediano plazo.
Lo que brinda oportunidades de inserción o de mejora comercial inmediata a corto plazo tiene que ver con la inserción tradicional en los países desarrollados, que tienen las proyecciones de crecimiento económico inmediato. Si vamos a pensar oportunidades en términos de esferas de cooperación, o de alianzas, la idea del Sur Global tiene mucha potencialidad, pero requiere superar la pandemia. Establecer nuevas alianzas en el marco de la virtualidad, como dije antes, es complicado porque no han aparecido innovaciones. Sí se han concretado negociaciones que venían en proceso, pero no hay cosas nuevas funcionando en lo virtual. Ahí Argentina en una mirada del Sur-Global podría tener vínculos en común con otros socios de las regiones, como lo fue en su momento con Nueva Zelanda, por ejemplo.
EM – Yendo al ámbito de la participación internacional en foros y organismos internacionales, ¿qué desafíos y oportunidades se pueden marcar del rol de la Argentina en estos espacios multilaterales?
JZ – Este gobierno ha enunciado en varias intervenciones de política exterior la importancia que le asigna al multilateralismo. Eso es central para la Argentina, un país con bajos recursos de poder, que suele ser un ruletaker y está lejos de los centros de poder y es relativamente irrelevante. Los espacios multilaterales son funcionales para reducir los costos que podría imponer o impactar un orden internacional sin espacios de cooperación multilateral. Para los países con menor poder relativo, el multilateralismo es siempre oportunidad. Es importante tener una defensa activa de las instituciones multilaterales.
Para los países con menor poder relativo, el multilateralismo es siempre oportunidad. Es importante tener una defensa activa de las instituciones multilaterales.
Julieta Zelicovich
Hemos visto cómo durante la gestión del gobierno de Trump, muchos de los organismos multilaterales se vieron vaciados, debilitados por un accionar adverso a estos por parte de los Estados Unidos, a la vez que otras formas de gobernanza aparecieron y se fortalecieron. La llegada de Biden mejora algunos aspectos, por ejemplo la vuelta al Acuerdo de París, pero no resolvió otros, como el bloqueo del órgano de apelaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que se mantiene tal cual como estaba, y la tendencia del gobierno de Estados Unidos a aplicar medidas de política comercial que pueden no ser compatible con la OMC que también sigue absolutamente vigente.
Creo que hay dos temas que el gobierno tiene en su agenda de política exterior en los que puede generar fuentes y oportunidades en un esquema multilateral. Desde que asumió ha ido posicionando el tema de género y política exterior, o el empoderamiento de las mujeres, como uno de los temas estructurantes en su política exterior. Todavía me parece que es más discurso que acción ya que no se encuentran indicadores donde políticas completas se estén volcando (aunque es temprano), pero en esta agenda vienen creciendo los organismos internacionales y le puede dar al gobierno un espacio de visibilidad y oportunidad de moldear algunas prácticas.
El otro tema es el ambiental, donde el gobierno ha buscado jerarquizarlo en sus discursos de política exterior. No obstante, en la agenda externa hay contradicciones y hemos visto contrapuntos con la sociedad civil donde esto no parece estar tan saldado, pero hacia la proyección externa es un tema relevante. De hecho, Argentina va a participar de una reunión de Cumbre de Presidentes que convocó el gobierno de Estados Unidos para fines de abril, donde Argentina tiene un recorrido importante y puede utilizar este tema para adquirir visibilidad y tener mayor presencia en lo organismos multilaterales. Con el tema ambiental hay que mencionar también que es prioridad para el gobierno de Estados Unidos, para la nueva política europea, y aparentemente también lo es para el nuevo Plan Quinquenal Chino. En el medio ambiente hay que tener una política exterior activa.
EM – Considerando que la academia es un asesor natural de la gestión, ¿qué propuestas se le podría hacer a la misma en el marco de continuar, modificar o agregar alguna medida con respecto a la Política Exterior del país?
JZ – Creo que hay un punto fundamental, que es un déficit de la política exterior actual, que es la comunicación. Si hubiera que marcar alguna propuesta para la Cancillería sería trabajar en la comunicación pública de la política exterior, tanto hacia adentro como hacia afuera del país. Un relato mucho más sólido y sostenido y permanente de hacia dónde va Argentina, cómo Argentina ve al mundo, de qué manera la política exterior alimenta y confluye con otras políticas públicas.
La comunicación de la política exterior ha sido reactiva a explicar parches, salir ante reacciones de, y no una política exterior que marque cuál es la estrategia. Ha sido muy débil en ese sentido, por ejemplo en abril del año pasado con el altercado en el marco del MERCOSUR respecto de la presencia o no de Argentina en las negociaciones externas. Otras son las diferencias respecto a los posicionamientos de derechos humanos, tanto en 2020 como en 2021 con la salida del grupo de Lima. Las explicaciones son a posteriori, y no queda claro cuál es el posicionamiento del gobierno respecto a diferentes hechos sino hasta que hay muchas reacciones en la agenda, en la sociedad civil y en la prensa. Hay una alta ambigüedad en la comunicación de la política exterior, y ese sería un elemento importante por reformar.
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