Por Sol Lanzieri Rodriguez
Desde que el mundo ha tomado conciencia de las ineludibles problemáticas ambientales que enfrenta la humanidad, ha decidido tomar cartas sobre el asunto. Debido a la complejidad que conlleva analizar la cuestión ambiental, es de suma importancia tomar en consideración que se encuentran en juego diversas partes interrelacionadas con distintos intereses, comprendiendo un sistema en el que intentarán luchar por alcanzar sus preferencias dentro un marco sumamente complejo como es el global.
Es posible notar esta puja de intereses, especialmente a la luz de las negociaciones ambientales entre los países desarrollados y aquellos en vías de desarrollo. Es inevitable observar cómo la diferencia de poder entre el bloque del norte y del sur ha jugado un papel sumamente relevante, no sólo a la hora de tomar decisiones de política ambiental, sino también en las decisiones que inciden en el sistema global e interpelan diversas temáticas relevantes que afectan al régimen mundial.
Esta situación ha llevado al desarrollo de una tajante división entre los bloques, que debe ser comprendida más allá de la cuestión económica, sino a través de la incapacidad de la periferia de tener una voz a la hora de tomar decisiones que afecten al marco del régimen ambiental ya reglado.
Adil Najam (2005) propone analizar esta situación con lentes de legitimidad y efectividad. Resulta incomprensible para los países del sur, específicamente del G-77, llevar adelante las acciones ambientales impuestas por los países más poderosos sin siquiera haber tenido la posibilidad de poner en la mesa de decisión sus preferencias y preocupaciones.
Por esta razón, Najam, A. (2005) establece que el sur global ha mostrado una evolución a lo largo de la realización de las Mega-Conferencias ambientales en el mundo, poniendo en crisis el marco regulatorio vigente. Según el autor, “esta fascinante evolución no sólo ha cambiado la visión de los países en desarrollo, sino que también ha transformado el perfil del discurso ambiental global, más significativamente por convertir lo que solía ser la política ambiental global en lo que ahora es la política global de desarrollo sostenible” (Najam, A. 2005, pág. 303).
En consecuencia, el académico identifica tres etapas en las que claramente se puede observar la transición del sur global desde una posición de invisibilidad hacia una en la que consigue mayor prominencia como colectivo, a pesar de las diferencias al interior del mismo, especialmente durante las últimas Cumbres de la Tierra.
La primera etapa comienza con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, que tuvo como anfitrión a Estocolmo en el año 1972, debido a que los países nórdicos estaban viviendo un problema ambiental particular por las emisiones, motivo por el que decidieron accionar. Los países en vías de desarrollo tomaron este gran foro global como una de las primeras oportunidades para adoptar una postura contestataria, dando la imagen de un bloque unido.
El G-77 temía que la coalición de países más poderosos se aprovechara de la Conferencia para reforzar la existente inequidad mundial entre los países ricos y pobres, y así ralentizar el avance industrial de aquellos con menos recursos, con el objetivo de solucionar el problema ambiental. Muchos ambientalistas consideraban en el momento (y actualmente esta visión persiste) que el desarrollo era una de las principales causas de los problemas planteados. Existía una idea generalizada de que para proteger al medio ambiente, era necesario limitar el crecimiento de los países.
Sin embargo, el sur global logró dejar el legado más importante de la conferencia de Estocolmo al tomar la posibilidad de ocupar mayor espacio político, lo cual, en parte se debió al boicot soviético en consecuencia de la respuesta negativa a la participación de Alemania oriental de la Cumbre.
Así fue como a partir de la postura concerniente a la falta de legitimidad cargada en la definición impuesta de la problemática global ambiental, un grupo de intelectuales provenientes del sur global redactaron el reporte Founex. Allí establecían que la cuestión medioambiental que enfrentaban los países en vías de desarrollo difería de la establecida por el poderoso norte. En el informe se llama la atención a considerar que existe una gran masa de personas que enfrenta condiciones de profunda pobreza, desigualdad económica y falta de recursos, y que el desarrollo es la herramienta clave para curar esa problemática. Antes de participar en la acción ambiental, era necesario crecer y desarrollarse.
En consecuencia de la cumbre, el sur global logró dar el primer paso hacia su objetivo de unir la preocupación del medio ambiente con la idea de desarrollo, y el norte logró que el sur participe en las reuniones ambientales globales. Se creó el Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas, que estableció su sede en Kenia (uno de los países en vías de desarrollo), dando el norte una imagen de solidaridad y otorgando una forma de compensación al sur.
Además, se logró firmar la declaración de Estocolmo, la cual planteaba una serie de principios no vinculantes. Entre ellos se encuentran, en primer lugar, el principio de equidad intergeneracional que propone poner al hombre en el centro del análisis, tal como plantean los enfoques críticos que teorizan la problemática ambiental. En el mismo se expone que “los recursos naturales de la Tierra […] deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación según convenga” (Principio 2 de la Declaración de Estocolmo). Este principio en sí justifica toda la acción ambiental; se está protegiendo al medioambiente para asegurarle a las generaciones futuras que van a disfrutar de la misma forma en la que lo hacemos nosotros en la actualidad. No es que niega la utilización del medio ambiente y sus recursos, sino que estipula que se debe hacer de tal forma que no perjudique a las generaciones futuras.
En segundo lugar, el principio 11 plantea una vinculación entre las políticas ambientales con el desarrollo y crecimiento de los Estados. Así se aseguran de que ningún tipo de decisión irá en contra del avance económico de los Estados, lo que les da mayor incentivo a participar en las convenciones futuras. En tercer lugar, los principios 17 y 21 relacionados a la soberanía y a no causar daño a los demás Estados. Se reconoce, por un lado, que los Estados son quienes tienen la capacidad de administrar los recursos dentro de su territorio en pos de generar una mejora en el medio, y, por otro lado, que durante la explotación de los recursos propios no se debe perjudicar a los demás Estados o zonas fuera de su jurisdicción.
De esta manera, la cumbre también generó ciertos efectos indirectos. No sólo se estableció el tema en la agenda e impactó en las políticas, sino que también llevó a que se desarrollen y se les dé más importancia a las agencias ambientales nacionales, con el objetivo de conformar un grupo de expertos que estudien las problemáticas tratadas en las conferencias, las acciones tomadas frente a las mismas y los efectos que pudieran tener sobre el país. Se dio un paso cognitivo hacia adelante, donde se comenzó a tomar mayor conciencia de la cuestión ambiental.
Más tarde, en 1987 se lanzó el informe Brundtland en la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo donde se profundizó la relación entre la protección ambiental y el desarrollo económico. En el mismo surge un concepto que tomará gran relevancia y va a estar muy presente en los futuros foros mundiales: el desarrollo sostenible. Se establece un reconocimiento explícito de que luchar contra la pobreza y la desigualdad es fundamental para la protección ambiental, y que el desarrollo debe responder a esas necesidades del presente sin comprometer a las del futuro, admitiendo la existencia de las limitaciones al crecimiento. Sin embargo, estas provisiones más tarde traerán complejidades a la hora de comprender cómo se llevará adelante el desarrollo sostenible.
Durante la segunda etapa de evolución que plantea Najam, A. (2005), representada por la Conferencia de Río de 1992, los países en vías de desarrollo tomaron el informe Brundtland para realzar sus principales preocupaciones y pretensiones. Era necesario continuar recalcando el objetivo principal del sur global: asegurar la legitimidad, justicia y equidad en las instituciones e instrumentos de las políticas ambientales globales. Este objetivo claramente difería del perseguido por el norte global, quienes buscaban efectividad institucional, una gestión de los recursos compartidos que sea eficiente, y mejoras palpables en el medio ambiente.
A pesar de las existentes diferencias, se había alcanzado un punto en las negociaciones en el cual ya no se podía argumentar en la arena internacional que la protección del medio ambiente tenía que ir en contra del desarrollo del sur global. Con lo cual, el haber avanzado en esos términos generó que los países en vías de desarrollo pasaran de tener una posición contestataria a una más participativa. Esto se vio reflejado principalmente en la resolución 44/228 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, donde se aseguraba que la Conferencia de Río no se trataba solo del ambiente humano, sino que conectaba al medio ambiente con el desarrollo. En la misma, se estableció una agenda que contaba con mayor legitimidad para el bloque del sur.
Como resultado de la Conferencia, se constituyó la Declaración de Río donde se establecieron una serie de principios, muchos de los cuales se heredaron de la Conferencia de Estocolmo y que el sur global va a defender tajantemente como un bloque homogéneo. Dentro de los ya mencionados, se destacan el principio de equidad intergeneracional, el derecho al desarrollo sustentable basado en el informe Brundtland, el principio de No Daño, y el principio de Contaminador-Paga, sin embargo, podemos notar dos principios nuevos que se agregan al conjunto.
Por un lado, el principio de responsabilidad común pero diferenciada se relaciona en gran medida con la noción de justicia y legitimidad planteada por el sur global. Básicamente todos los países tienen responsabilidad por la contaminación al planeta, y todos deben aportar para resolver la problemática, pero no todos contribuyeron a la misma de igual forma, por lo cual cada país tiene un rol distinto a la hora de remediarlo. Por otro lado, el principio de adicionalidad de ayuda basado en que los Estados del sur global tenían derecho a recibir ayuda de las economías más grandes para llevar adelante el plan de desarrollo sustentable, pero esa ayuda debía ser adicional a la que se brindaba hasta el momento. Es decir, no significaba redireccionar los fondos que actualmente se otorgaban, sino que el norte global debía realizar un esfuerzo extra para fomentar el desarrollo sostenible del sur global.
Sumado a la incorporación de los principios, en Río surge un documento no vinculante en el que se delinea una suerte de guía o recomendación para enfrentar los problemas ambientales. Este documento llamado Agenda 21 reconocía la soberanía estatal, por lo que cada estado podía decidir aplicarlo de la manera en la que considerara conveniente. A este programa, se le sumó el dictado de ciertos principios sobre bosques y la firma de tres convenciones para debatir no sólo cuestiones generales, sino también regímenes más específicos.
Estos avances generaron cierta sensación de optimismo generalizado entre los países, quienes llegaron con grandes expectativas a la próxima Mega-Conferencia en Johannesburgo en el año 2002. Aquí es donde comienza la tercera etapa de transición de los países del sur global, porque llegan a la cumbre con aspiraciones diferentes a las anteriores. Ya no existía una gran preocupación por la legitimidad de la gobernanza global ambiental, más bien lo que inquietaba a estos países era la falta de implementación de las cuestiones por las que tanto habían luchado.
Los países en vías de desarrollo llegaron a Johannesburgo con una posición que no era meramente participativa, sino que tenían una agenda más asertiva con la que se encontraban comprometidos a discutir cómo los acuerdos alcanzados iban a ser llevados a cabo; es decir, el foco estaba más centrado en la efectividad y en el alcance de las normas, más que en la legitimidad.
Sin embargo, a pesar de haber alcanzado estar en línea con las preocupaciones de efectividad del norte y haber alcanzado un entendimiento global de la importancia del desarrollo sostenible, los países desarrollados buscaban lograr un objetivo de implementación diferente, más relacionado con lo ecológico. A pesar de este impasse, los países del sur global ya no podían amenazar con no asistir a la reunión porque se habían reconocido todas las preocupaciones que habían planteado, incluso la vulnerabilidad especial de ciertos países.
En la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sustentable, el clima positivo que se había mantenido en los foros anteriores comienza a mermar a pesar de las grandes expectativas del principio. Los países notaban que en la práctica habían alcanzado muy pocos resultados y la guía planteada por la Agenda 21 no había sido del todo implementada. Además, la posición de Estados Unidos había tomado un giro. Con la presidencia de Bush se le dejó de dar tanta importancia a los temas ambientales, a tal punto que para la conferencia sólo envió un grupo de representantes que mantuvieron su presencia por un corto período de tiempo antes de retirarse.
En adición al pesimismo por la posición norteamericana, su no ratificación al protocolo de Kyoto y la preocupación central de los países por el cambio climático y la negación del mismo por parte de Bush, la cumbre en Johannesburgo no agregó grandes novedades a la escena ambiental porque lo que se logra en sí es afirmar los principios que anteriormente se habían discutido.
En consecuencia, comienza a desarrollarse una complejización en las negociaciones ambientales. Los Estados, especialmente aquellos con menor poder económico, comienzan a agotar todos los recursos para negociar. Es así que se da comienzo a un desorden en la política interestatal, donde los Estados ya no van a ser los únicos actores relevantes en la escena. La sociedad civil, las empresas y las ONGs van a contar con mayor presencia y peso (de la que ya contaban), ya sea participando en las negociaciones o en los “side events” ambientales.
Especialmente, las ONGs van a relacionarse con aquellos países en desarrollo que no cuentan con los recursos suficientes para continuar negociando. Esto genera que la complejidad del sistema se magnifique, porque no sólo van a estar en juego los intereses de los Estados, sino también los de los nuevos actores que penetran en el ámbito internacional. Esto generó mayores trabas en la negociación porque la posición del sur ya no era meramente defensiva, sino que algunos grupos adoptaron comportamientos más reactivos con relación a sus intereses, generando rupturas en la homogeneidad del bloque sur, pero también una muestra de mayor compromiso
Así es como el mundo comienza a tornarse más desesperanzado y las Mega-conferencias parecen perder centralidad al ser criticadas por el gasto que implicaban y los pocos resultados que alcanzaban luego del avance en Río, volviéndose así más complicado avanzar en las negociaciones.
Veinte años más tarde de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio ambiente y Desarrollo, tuvo lugar el foro global Río +20. En esta etapa las críticas a las reuniones ambientales se van a profundizar. El tema ambiental ya estaba instalado en la agenda con lo cual, la lucha por materializar los acuerdos concernía más a lo doméstico. Luego, la lucha por los derechos también estaba configurada en los documentos, al menos de forma generalizada. Esto quiere decir, que el próximo paso radicaba más en la especificidad de cada aspecto acordado y no tanto en establecer asuntos generales; allí radicaba la crítica.
El último hito concerniente a esta etapa, se relaciona con los principios de desarrollo sostenible adoptados por la Asamblea General de la ONU. Los llamados objetivos del milenio, fueron reemplazados por targets específicos generales que los Estados debían alcanzar para el año 2015 a través de la alineación de sus políticas domésticas. En consecuencia, volvieron a desatarse una serie de críticas con el mismo cuestionamiento que se venía planteando anteriormente ¿cuál es el sentido de continuar debatiendo temáticas tan amplias cuando ya existe una convención exitosa al respecto? Evidentemente las grandes conferencias poco a poco comenzaban a perder poder.
Es innegable que a lo largo de las Mega-Conferencias que acontecieron a partir del desarrollo de la primera cumbre en Estocolmo, se logró establecer un avance en materia de política ambiental internacional. Tal como propone Seyfang (2003) se pueden identificar al menos seis logros que dejaron como legado estas conferencias:
En primer lugar, establecieron una agenda a nivel internacional por fuera del ámbito de la ONU, algo sumamente complejo de alcanzar y razón por la cual causaron tanto revuelo. En segundo lugar, lograron discutir temas en conjunto que iban más allá de lo ambiental al relacionar la problemática con cuestiones sociales, económicas y de pobreza. En tercer lugar, consiguieron establecer principios comunes o “soft laws” que más tarde se convertirán en regulaciones más vinculantes. En cuarto lugar, proveyeron un liderazgo global tal como lo evidencia la guía de recomendaciones de Agenda 21. En quinto lugar, crearon nuevas instituciones como el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente o la Conferencia de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas. Por último, legitimaron la gobernanza global a través de la inclusión, porque no sólo se le dio una voz al sur global, sino que también con el tiempo se fueron incorporando a las negociaciones una serie de actores no estatales como la sociedad civil, las empresas y las ONGs.
En conclusión, es imposible negar que dentro de este marco la brecha entre el sur y el norte global impactó fuertemente en el desarrollo de los acuerdos y discursos globales con relación al medio ambiente. “Posiblemente, el sur se ha comprometido porque el discurso ha cambiado e, igualmente, el discurso ha cambiado al menos en parte debido al involucramiento del sur en el discurso a lo largo de los años” (Najam, A. 2005 pág. 317). Es así que se vuelve indiscutible el avance palpable en términos discursivos y teóricos que el mundo ha logrado en materia ambiental, sin embargo, no es posible afirmar de mismo modo que existió un progreso en términos de acción e implementación.
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